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Langfassung
Der halbherzige Kampf gegen die Armut
In Deutschland gibt es richtige Ansätze, soziale Ausgrenzung zu
beheben, doch die Instrumente werden nicht gebündelt / Von Walter
Hanesch
1. Wachsende Armut trotz Armutspolitik
in Deutschland - eine kritische Bestandsaufnahme
Das Thema Armut und soziale Ausgrenzung hat in der Bundesrepublik in
den letzten Jahren an politischer Brisanz gewonnen. Vor dem Hintergrund
eines beschleunigten wirtschaftlichen und sozialen Wandels einerseits
und einer Neustrukturierung der sozialen Sicherungssysteme andererseits
haben materielle Existenzrisiken dramatisch zugenommen. Zugleich sieht
sich die Bundesrepublik mit einem verschärften wirtschaftlichen
Standortwettbewerb konfrontiert, der die Aufrechterhaltung sozialer
Standards erschwert. Umso wichtiger ist die Antwort auf die Frage, wie
unter diesen Bedingungen Armut und soziale Ausgrenzung verhindert und
der soziale Zusammenhalt gesichert werden kann.
Die aktuelle Debatte um die Existenz einer sozialen Unterschicht in
Deutschland hat ein neues Licht auf diese Entwicklung geworfen.
Zweifellos weist die Bevölkerung in der Bundesrepublik ein im
internationalen Vergleich hohes Wohlstandsniveau auf. Keineswegs gilt
dies jedoch für alle Bevölkerungsgruppen: Folgt man dem
zweiten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, lebten im
Jahr 2003 bereits 13,5% der Bevölkerung oder rund 11 Millionen
Menschen unter der Einkommensarmutsschwelle. Im Jahr 2005 waren
Berechnungen des DIW zufolge bereits 17,3 Prozent oder 14 Millionen
Personen von Armut betroffen, wobai bestimmt Gruppen - vor allem
Langzeitarbeitslose - mit besonders hohen Verarmungsrisiken
konfrontiert sind.
Obwohl in den letzten Jahren nahezu alle politischen Parteien den Kampf
gegen Armut zu ihrem Anliegen erklärt haben und die alte wie die
neue Bundesregierung die Armutspolitik in ihre politische Agenda
aufgenommen hat, steigt die Zahl der Armen seit Mitte der 90er Jahre
kontinuierlich an. Zugleich ist ein zunehmendes Auseinanderdriften der
zuvor relativ stabilen Einkommens- und Lebenslagen in der
Bundesrepublik zu beobachten. Vor diesem Hintergrund ist das Eintreten
von Armut für immer mehr Menschen mit der Gefahr verbunden, sich
zu einer dauerhaften Ausgrenzung zu verfestigen. Ob aus den wachsenden
Zahlen von Fürsorgeempfängern und Einkommensarmen
tatsächlich eine neue "Unterschicht" entsteht, hängt in
entscheidendem Maße davon ab, welche Chancen und Hilfen diesen
Menschen geboten werden, möglichst rasch wieder dieser Situation
entkommen zu können.
Grundsätzlich beschränkt sich Armutspolitik nicht allein auf
Geldleistungen (Sozialhilfe/Grundsicherung), sondern umfasst eine
breite Palette von Geld-, Sach- und Dienstleistungen. Zur Verhinderung
der Entstehung einer neuen Unterschicht dauerhaft Ausgegrenzter sind
höchst unterschiedliche Strategieelemente gefordert: Einerseits
geht es dabei um die Verfügbarkeit von realen
Wiedereingliederungshilfen (eine breite Palette von
Qualifizierungsbausteinen, von Beschäftigungsangeboten auf
arbeitsvertraglicher Basis, von umfassenden Beratungs- und
Orientierungshilfen). Andererseits muss insbes. das Erziehungs- und
Bildungssystem dazu beitragen, den Menschen die Fähigkeit zu
vermitteln, kritische Lebensereignisse aktiv bewältigen zu
können.
Seit Einführung von Hartz IV hat die Zahl der Menschen
kontinuierlich zugenommen, die auf dieses letzte Netz sozialer
Sicherung angewiesen sind. Z.Z. leben mehr als 7 Mio Menschen von
Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende oder von
Sozialhilfe und damit weit mehr als zuvor auf Sozialhilfe angewiesen
waren. Das Hauptproblem liegt darin, dass einerseits immer mehr
Menschen in dieses letzte Netz fallen, weil sie aus dem Arbeitsmarkt
und der Arbeitslosenversicherung herausfallen, dass es andererseits
aber nur wenigen gelingt, dieses Netz wieder zu verlassen und sich in
den Arbeitsmarkt zu integrieren. Auch der gegenwärtige Aufschwung
geht an den Hartz IV-Empfängern weitgehend vorbei, da von den
Arbeitgebern auch die sog. Niedriglohnarbeitsplätze eher mit gut
qualifizierten Bewerbern als mit Langzeitarbeitslosen besetzt werden.
Dadurch steigen Fallzahlen wie Kosten in Hartz IV immer weiter an, was
den Ruf nach weiteren Missbrauchskontrollen und Leistungskürzungen
provoziert.
Mit den steigenden Fallzahlen von Hartz IV-Empfängern wächst
die Gefahr, dass viele dieser Leistungsempfänger mit Armut
konfrontiert sind. Es war erklärte Absicht der rot-grünen
Bundesregierung - und auch die neue Bundesregierung steht zu diesem
Kurs -, das soziale Sicherungsniveau für Langzeitarbeitslose und
Berufseinsteiger abzusenken, um ihre Motivation zu stärken und die
"Armutsfalle" einer angeblich zu bequemen sozialen Hängematte
abzubauen. Da es jedoch bisher nur in sehr begrenztem Umfang gelungen
ist, die Leistungsempfänger wieder in den Arbeitsmarkt
einzugliedern - nicht weil sie zu wenig motiviert sind, sondern weil
sie im Wettbewerb mit anderen Bewerbern um die knappen Jobs den
Kürzeren ziehen -, sind diese Menschen vor allem mit den Folgen
des Abbaus sozialer Schutzstandards konfrontiert. Dabei reicht das
Risiko, in Armut abzurutschen, seit Einführung von Hartz IV bis
weit in mittlere Einkommensschichten hinein, da diese Gefahr laufen,
beim Verlust ihres Arbeitsplatzes innerhalb eines Jahres aus der
Arbeitslosenversicherung in die Fürsorge ausgesteuert zu werden.
2. Armutspolitik zwischen Anspruch und
Wirklichkeit: Das Beispiel Hartz IV
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Der Autor
Walter Hanesch ist Professor für Sozialpolitik und
Sozialverwaltung an der Hoch- schule Darmstadt . whanesch@h-da.de
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Das Projekt "NAPsens": Zwischen Dezember 2004 bis Juni 2006 wurde von
der EU das Projekt "Nationale Sensibilisierungsmaßnahmen zum
Thema Integration (NAPsens)" gefördert. Damit sollte eine
Sensibilisierung von Politik und Öffentlichkeit für Fragen
der Armut und sozialen Ausgrenzung sowie für Möglichkeiten zu
ihrer Vermeidung bzw. Überwindung erreicht werden. Das Projekt
umfasste eine Serie von Fachkonferenzen zu ausgewählten Themen:
Arbeitsmarkt und Armut, Familien- und Kinderarmut, extreme Formen der
Armut. Dabei wurden Vertreter des Bundes, der Länder, der
Kommunen, der Arbeitgeber und Gewerkschaften, der
Wohlfahrtsverbände und Betroffenenorganisationen sowie Vertreter
der Medien angesprochen und einbezogen. Träger des Projekts war
ein Projektverbund aus der Lawaetz-Stiftung Hamburg, dem Deutschen
Verein für öffentliche und private Fürsorge, dem
Evangelischen Fachverband Arbeit und soziale Integration e.V., der
Hochschule Darmstadt und der Nationalen Armutskonferenz (NAK/EAPN
Germany).
Weitere Informationen: www.napsens.de Der dokumentierte Beitrag ist ein
Auszug aus einer Zusammenfassung der Arbeit des "NAPsen"-Projekts. ber
Die besondere Brisanz des Problems der Armut und soziale Ausgrenzung
ist eng mit der normativen Frage verbunden, inwieweit im deutschen
Sozialstaatsmodell auch in Zukunft allen Bürgern eine soziale
Integration im Sinne der Teilhabe an der Normalität des
gesellschaftlichen Lebens ermöglichen werden soll. Damit ist nicht
nur die Frage nach den objektiven Möglichkeiten einer
Eingliederung für alle, sondern auch die nach dem Interesse und
der Bereitschaft in Gesellschaft und Politik zu einer umfassenden
Inklusionsstrategie aufgeworfen.
Als Grundlage für eine rationale Politik gegen Armut sind in der
Bundesrepublik zwei wichtige Bausteine entwickelt worden: Zum einen hat
die Bundesregierung eine Armuts- und Reichtumsberichterstattung als
integriertes Element einer Armutsbekämpfung auf Bundesebene
institutionalisiert. Parallel dazu hat sich die Bundesregierung
verpflichtet, im Rahmen der offenen Koordinierung zum
Kohäsionsziel in der Europäischen Union in
regelmäßigen Abständen Nationale Aktionspläne zum
Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung vorzulegen. Wie die
Bundesregierung hervorgehoben hat, bilden die Nationalen
Aktionspläne gemeinsam mit der nationalen Armuts- und
Reichtumsberichterstattung das Fundament für eine Strategie zur
Armutsbekämpfung und zur Stärkung der sozialen Integration in
Deutschland. Dabei sind neben der Bundesregierung auch die Länder
und Gemeinden ebenso wie die Sozialpartner und die Vertreter der
Zivilgesellschaft aufgefordert, sich an einem konzertierten Prozess
einer regelmäßigen Abstimmung und Beratung zwischen den
Akteuren aller Ebenen zu beteiligen. Insgesamt ist es bisher jedoch
nicht gelungen, den politischen Entscheidungsprozess mit der Armuts-
und Reichtumsberichterstattung wie mit dem NAPInclusion-Prozess zu
verknüpfen. Bis zur Weiterentwicklung des Nationalen
Aktionspläne zu einem Instrument einer integrierten Strategie der
Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ist es noch ein
weiter Weg.
Unabhängig davon steht der Kampf gegen Armut und soziale
Ausgrenzung heute in einem grundlegenden Dilemma. Läuft doch die
aktuelle Politik des Umbaus der Transfer-, Integrations- und
Dienstleistungssysteme Gefahr, eher dazu beizutragen, die durch den
beschleunigten ökonomischen und sozialen Wandel bewirkte
Aktualisierung von Armuts- und Ausgrenzungsrisiken zu verstärken,
statt sie wirksam zu kompensieren.
So hat als Folge der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Reformen der
letzten Jahre die Zahl der Menschen zugenommen, die auf die letzten,
fürsorgerechtlich ausgestalteten Mindesteinkommenssysteme
angewiesen sind; dies gilt insbes. für die im Rahmen von Hartz IV
neu eingeführte Grundsicherung für Arbeitsuchende:
-Als Folge des niedrigen Niveaus dieser monetären Transferleistung
sind die sozial-ökonomischen Teilhabechancen der
Leistungsempfänger in dramatischer Weise eingeschränkt.
-Zugleich werden sie einem hohen Druck ausgesetzt, Arbeitsgelegenheiten
gleich welcher Art anzunehmen, ohne dass ihre ökonomischen
Eingliederungsperspektiven dadurch nachhaltig verbessert werden.
-Schließlich trägt auch die zunehmende Ökonomisierung
sozialer Dienste eher dazu bei, bestehende Versorgungsdefizite zu
verstärken als eine bedarfsgerechte und qualitativ hochwertige
Versorgung im Bereich sozialer Dienste für marginalisierte Gruppen
sicherzustellen.
Ein bedarfsgerechter Ausbau und eine qualitative Weiterentwicklung
sozialer Transfers und Dienste zur Überwindung sozialer
Ausgrenzung wird nur dann möglich sein, wenn die gesellschaftliche
Bereitschaft für eine ausreichende öffentliche Finanzierung
und eine zielgenauere Ausrichtung einer solchen Politik sichergestellt
werden kann. Ein entsprechender Konsens wird jedoch nur insoweit
herstellbar sein, wie erkennbar wird, dass Leistungen zur sozialen
Integration über die soziale Befriedungsfunktion hinaus für
die Stärkung des ökonomischen und sozialen Potentials der
Gesellschaft unabdingbar sind. An einer solchen Sichtweise scheint es
jedoch bisher zu mangeln.
Der "Nationale Aktionsplan soziale Eingliederung", der seit diesem Jahr
von der Bundesregierung als Teil des "Nationalen Strategieberichts
Sozialschutz und soziale Eingliederung" vorgelegt wird, hat zum einen
die Aufgabe, über die wachsenden Armutsgefahren zu informieren.
Zum anderen ist er der Aufgabe verpflichtet, Ziele und Programme zur
Überwindung von Armut und Ausgrenzung darzustellen. Die bisherigen
Aktionspläne haben versucht, die politischer Brisanz dieser
Aufgabe dadurch zu entschärfen, dass sie die arbeitsmarkt- und
sozialpolitischen Reformen der letzten Jahre als ein "umfassendes
Reformprogramm zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung"
interpretiert haben. Dass zentrale Bausteine dieser Reformen - wie vor
allem das Reformpaket Hartz IV - dazu beigetragen haben, das
Armutsrisiko in der Bundesrepublik massiv zu verschärfen, blieb
dabei ausgeblendet.
Aus Sicht der Bundesregierung war dies nicht erforderlich, da den
erhöhten Einkommensarmutsrisiken ja die von Politik und Wirtschaft
versprochenen verbesserte Eingliederungschancen in den Arbeitsmarkt
gegenüber stehen sollten. Auch der in diesem Jahr vorgelegte
Aktionsplan enthält daher weder einen Gesamtkatalog
sozialpolitischer Leistungseinschnitte noch werden diese
Maßnahmen im Hinblick auf eine Abschätzung der absehbaren
Folgen für die Lebenslage der Armen und die Ziele des NAP
dargestellt und bewertet. Nach wie vor fehlt den politischen
Verantwortlichen der Mut, politisch unbequeme Auswirkungen der Reformen
offen anzusprechen und vor diesem Hintergrund mögliche Risiken
(wie die absehbare Zunahme der Einkommensarmut bei
Langzeitarbeitslosen) wie Chancen (wie die versprochene raschere und
nachhaltigere Integration in Erwerbsarbeit) der Reformen genauer
abzuwägen.
3. Perspektiven einer zielgenaueren
und wirksameren Armutsbekämpfung: Das Beispiel Kinderarmut
Wie könnte und müsste eine zielgenauere Ausrichtung der
Politik der Armutsbekämpfung in der Bundesrepublik aussehen? Im
Rahmen des Projekts "NAPsens" ist dies beispielhaft für das
Problem der Kinderarmut dargestellt worden (vgl. Kasten):
(1) Bei der Armut und Ausgrenzung von Familien und Kindern handelt es
sich um die gravierendendste und folgenreichste Erscheinungsform von
Armut in Deutschland, wird den Kindern und Jugendlichen doch durch ein
Aufwachsen in Armut das fundamentale Recht auf angemessene Teilhabe-
und Verwirklichungschancen verwehrt. Trotz des breiten Konsenses in
Politik in Gesellschaft, dass vor allem das Problem der Kinderarmut
rasch beseitigt werden sollte, sind wirksame Maßnahmen bis heute
unterblieben und hat sich das Problem weiter verschärft. Soll ein
Durchbruch bei der Verhinderung bzw. Überwindung der Kinderarmut
erzielt werden, muss daher als erstes die Kluft zwischen politischer
Rhetorik einerseits und praktischer Politik andererseits geschlossen
werden. Dem Ziel der Überwindung der Kinderarmut muss - auf allen
Ebenen unseres politischen System - den ihm gebührenden
Stellenwert in der praktischen Politik (nicht zuletzt auch in der
Familienpolitik) eingeräumt werden.
(2) Ausgehend von einer nüchternen Bilanz der vielfältigen
empirischen Befunde sind konkrete Schritte hin zu einem wirksameren
Einsatz der verfügbaren arbeitsmarkt-, sozial-, familien- und
bildungs- und gesundheitspolitischen Instrumente gefordert. Welche
Instrumente in welcher Weise miteinander kombiniert werden müssen,
kann an dieser Stelle nicht im Detail ausgeführt werden. Dazu
gehören aber in jedem Fall
-flexiblere Arbeitszeiten und Arbeitseinsatzbedingungen für
Familienmitglieder in den Betrieben,
-eine zielgenauere Ausgestaltung der sozial- und familienpolitischen
Transfers sowie
-eine qualitativ hochwertige und bedarfsgerechtere Ausgestaltung der
Betreuungs- und Bildungsinfrastruktur auf örtlicher Ebene.
(3) Eine solche Neuorientierung der Politik gegen Familien- und
Kinderarmut erfordert
-zum einen den besser koordinierten Einsatz der verfügbaren
Programme und Instrumente, um einen sinnvollen und konsistenten
Maßnahmen-Mix zu erreichen und
-zum anderen ein besser abgestimmtes Verhalten der unterschiedlichen
Ebenen und Akteure, vom Bund, den Ländern und Gemeinden ebenso wie
von den Sozialpartnern und den Verbänden der Zivilgesellschaft.
(4) Bisher ist es in der Bundesrepublik weder gelungen, einen
übergreifenden Konsens in bezug auf die Ziele einer Politik gegen
Armut herzustellen, noch die konkreten Programme und Instrumente
zwischen den Ebenen und Akteuren sinnvoll aufeinander abzustimmen. Ein
erster Schritt könnte darin liegen, dass auf jeder der politischen
Ebenen des föderalen Systems eigene Aktionspläne zur
Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung aufgestellt werden. Auch wenn
gegenüber der Europäischen Union vor allem die Bundesebene in
der Pflicht steht, in regelmä0igen Abständen einen
umfassenden nationalen Aktionsplan zu erstellen und die übrigen
Akteure an diesem Prozess zu beteiligen, zeigen die bisherigen
Erfahrungen, dass letzteres im praktischen Vollzug bisher nur
unzureichend gelingt.
(5) Neben dem Bund müssten somit künftig auch die einzelnen
Bundesländer eigenständige Aktionspläne erstellen, etwa
auf der Grundlage der mittlerweile in fast allen Bundesländern
regelmäßig vorgelegten Armuts- und Sozialberichte. Dadurch
böte sich die Chance, eigenständige armutspolitische Ziele zu
definieren, den Einsatz geeigneter Programme und Instrumente
festzulegen und ihre Wirkungen regelmäßig zu
überprüfen. Vergleichbares wäre ebenso auf der lokalen
Ebene - insbes. auf der Ebene der kreisfreien Städte und
Landkreise - zu etablieren, sind doch die Kommunen ja z.T. schon sehr
viel länger als der Bund und die Länder in der Armuts- und
Sozialberichterstattung aktiv.
(6) In der Gegenüberstellung der Ziele und Programme zu den
einzelnen Problem- und Handlungsfeldern auf der kommunalen, der
Länder- und der Bundesebene ließe sich - etwa im Rahmen
einer begleitenden Wirkungsforschung - ermitteln, inwieweit diese
verschiedenen Politiken tatsächlich zusammen passen, an welchen
Stellen Defizite und Lücken bestehen und wie die Programme besser
aufeinander abgestimmt werden könnten. Zugleich könnten
solche Pläne auf der lokalen und Landesebene besser als bisher
dazu beitragen, die nationalen Aktionspläne zu fundieren und die
Armutsbekämpfung auf allen drei Ebenen zu verzahnen. In einem
zweiten Schritt müssten die Pläne auf allen drei Ebenen
tatsächlich zu einem "integrierten Handlungskonzept"
weiterentwickelt werden. Darüber hinaus müssen Wege gefunden
werden, die Sozialpartner und die Vertreter der Zivilgesellschaft
stärker als bisher an diesem Prozess zu beteiligen.
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Copyright © FR online 2006
Dokument erstellt am 26.10.2006 um 16:36:02 Uhr
Letzte Änderung am 26.10.2006 um 22:16:47 Uhr
Erscheinungsdatum 27.10.2006