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Zu Doppik (= Doppelte Buchführung bei öffentlichen Haushalten)

Aus  http://www.shp-kommunaleberatung.com/leipzig/doppik-doppelte-buchfuehrung-leipzig.htm wird der folgende Text von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft entnommen  :

Was heißt eigentlich Doppik?

Doppik ist die Abkürzung von „Doppelter Buchführung in Konten“ und bildet das passende Gegenüber zu dem Begriff „Kameralistik“. Wer doppelt bucht verwendet ein kaufmännisches Rechnungswesen (doppelte Buchführung), wer kameral bzw. nur einfach bucht, hat die Kameralistik (vor allem in der öffentlichen Verwaltung) im Einsatz.

Buchführung ist die planmäßige und lückenlose Aufzeichnung aller Geschäftsvorfälle einer Organisationseinheit mit dem Ziel, jederzeit einen Überblick über die Vermögenslage und den Stand der Schulden zu ermöglichen. Die doppelte Buchführung ist das System der kaufmännischen Buchführung gemäß § 238 HGB, welches die Ermittlung eines Periodenerfolges zweifach ermöglicht: Bei der doppelten Buchführung werden die Geschäftsvorfälle in zweifacher Reihenfolge und sachlicher Ordnung mit Auswirkung auf das (Betriebs-)Vermögen gebucht. Die Buchung erfolgt auf mindestens zwei Konten. Die doppelte Erfolgsmitteilung geschieht durch (Betriebs-) Vermögensvergleich und durch Gewinn- und Verlustrechnung.

Dagegen gibt es bei der einfachen Buchführung keine Sachkonten; die Bilanzerstellung ist nur durch Inventur möglich und die Gewinnermittlung erfolgt nur durch (Betriebs-) Vermögensvergleich. Es liegt also keine Kontrolle durch Gewinn- und Verlustrechnung vor.

Warum brauchen wir die Doppik, wenn es mit der Kameralistik doch einen seit Jahrzehnten bewährten Rechnungsstil für die öffentlichen Verwaltung gibt?

Die Kameralistik bildet Geldverbrauch, die kaufmännische Doppik den Ressourcenverbrauch ab. ( da Brauchen wir Nicht zahlungswirksame Größen, z. B. der Ausweis von Abschreibungen oder Rückstellungen für Pensionen, gibt es in der traditionellen Verwaltungskameralistik i.d.R. nicht. Damit kann zwar die Frage beantwortet werden, ob genug Geld eingeplant wurde, um geplante Ausgaben für Personal zu bezahlen. Die Frage, was mich eine bestimmte Leistung „kostet“, d. h. wie hoch der Ressourcenverbrauch inklusive der nicht-zahlungswirksamen Größen ist, wird hierdurch nicht beantwortet.

Die Doppik bildet den Ressourcenverbrauch durch die Gegenüberstellung von Ertrag und Aufwand ab. Übersteigen die Aufwendungen die Erträge, kommt es „netto“ zu einem Ressourcenverzehr (d. h. es wird vorhandene Vermögenssubstanz angegriffen). Im umgekehrten Falle kommt es zu einem Vermögenszuwachs. Die Vermögensrechnung als Bestandsrechnung zeigt zum Bilanzstichtag den Status des Vermögens und im überjährigen Vergleich die Entwicklung des kommunalen Vermögens. Darüber hinaus bietet die Doppik u. a. durch den periodengerechten Ausweis der Aufwendungen (Stichwort: Pensionsrückstellungen) deutlich mehr Transparenz für den Gemeinderat und für die Bürgerinnen und Bürger.

Die „erweiterte“ Kameralistik könnte diese Fragen grundsätzlich auch beantworten. Dazu muss allerdings die Kameralistik um eine Vielzahl von Nebenrechnungen ergänzt werden, die die kaufmännische Doppik bereits in sich als geschlossenes System anbietet (z. B. Anlagenbuchhaltung zur Errechnung von Abschreibungen). Die Doppik bietet vom externen Rechnungswesen bis hin zur Kosten- und Leistungsrechnung in einem sich selbst kontrollierenden System den gesamten „Basis-Buchungsstoff“, den eine Kommune zur Steuerung benötigt. Dazu wird in einem doppischen Rechnungssystem die Konsolidierung mit kommunalen Betrieben und die Vergleichbarkeit von Preisen, Kosten und Leistungen einfacher als in der Kameralistik (Voraussetzung ist natürlich, dass es sich um logisch vergleichbare Prozesse handelt).

Von den vier Zielen des Neuen Kommunalen Rechnungs- und Steuerungssystems (NKRS) – Dokumentation öffentlichen Vermögens, intergenerative Gerechtigkeit, Sicherung der Zahlungsfähigkeit der Kommunen und Gewährleistung des Budgetrechts der Vertretungskörperschaft – kann die Kameralistik streng genommen nur die Sicherung der Zahlungsfähigkeit erfüllen.

Die Doppik gilt als der Rechungsstil der Privatwirtschaft. Eine Kommune hat aber ganz andere Aufgaben als die Gewinnerzielung. Ist die Doppik überhaupt für ein kommunales Finanz- und Haushaltswesen geeignet?

Ja. Dazu muss man Rechnungsstil und Organisationszweck unterscheiden. Die kaufmännische Doppik bezeichnet einen Rechnungsstil, wonach jeder Buchungssatz betragsgleich in Soll und Haben ausgeglichen sein muss.

Bei einem Unternehmen erwarten Eigentümer und Kapitalgeber eine angemessene Verzinsung bzw. Rendite. Dazu ist – jedenfalls langfristig – ein Gewinn notwendig (Organisationszweck). Dieser Gewinn wird durch den „technischen“ Einsatz der Doppik (Rechnungsstil) als Erfolg einer Rechnungsperiode (Ertrag minus Aufwand) ermittelt. Kleinstunternehmen arbeiten vielfach mit einer einfachen Einnahmen-Überschuss-Rechnung (Rechnungsstil) – auch ohne Einsatz der Doppik arbeiten diese Unternehmen gewinnorientiert (Organisationszweck).

Wesensziel der Kommunen ist die Daseinsvorsorge, nicht die Gewinnerzielung. Die Doppik ist eine zweckneutrale Buchungstechnik, die von gemeinwohl- wie renditeorientierten Organisationen verwendet wird.

Ist die Doppik eine Modeerscheinung, die in ein paar Jahren, wie so viele andere Modernisierungswellen, vergessen sein wird?

Nein, die Doppik ist keine Modeerscheinung nach dem Motto: Auch dieser Anfall geht vorüber. Die doppelte kaufmännische Buchführung wird seit dem 15. Jahrhundert millionenfach verwendet. Auch sollte man nicht vergessen, dass die Doppik in anderen Ländern seit vielen Jahren auch in der öffentlichen Verwaltung Anwendung findet. Die Beratungen der Innenministerkonferenz und die zwischenzeitlich vorgestellten Entwürfe der Gemeindehaushaltsverordnungen zeigen die Ernsthaftigkeit des Vorhabens.

Erproben auch andere Bundesländer die Doppik?

Ja. Neben den Projektkommunen in Hessen, die das NKRS seit 2001 im Tagesbetrieb verwenden, setzt der „Oldie“ des neuen kommunalen Rechnungswesens, die Stadt Wiesloch in Baden-Württemberg, das von Prof. Dr. Lüder maßgeblich gestaltete Speyerer Verfahren seit einigen Jahren im Regelbetrieb ein. In Nordrhein-Westfalen wird das im Rahmen eines Modellprojekts entwickelte Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) von einigen Modellkommunen erprobt. Hinzu kommen zahlreiche Einzelprojekte von Kommunen, die im Rahmen der Experimentierklauseln in den Gemeindeordnungen neue Wege im Haushalts- und Finanzwesen erproben. Und im angloamerikanischen, westeuropäischen und pazifischen Ausland wird ebenfalls seit vielen Jahren doppisch gerechnet.

Wie unterscheiden sich die Ansätze in den einzelnen Bundesländern?

Die Rechnungsstruktur aller Modelle beruht auf einer Drei-Komponenten-Rechnung aus Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrechnung. Die Gliederung dieser Rechnungen unterscheidet sich in einigen Details. Die Bewertung des Vermögens ab dem Zeitpunkt der Eröffnungsbilanz erfolgt weitgehend nach Anschaffungs- und Herstellungskosten (AHK).

Unterschiede bestehen zur Zeit insbesondere beim verwendeten Kontenrahmen, der Form der Finanzrechnung (Hessen: indirekte Finanzrechnung; Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg: direkte Finanzrechnung) und bei der Frage der Bewertung des Altvermögens (Anschaffungs- und Herstellungskosten vs. Wiederbeschaffungszeitwerte).

Gibt es rechtliche Regelungen für den Einsatz der Doppik in Kommunen?

Die Doppik wird in Hessen derzeit auf Grundlage einer Ausnahmegenehmigung nach § 133 HGO eingeführt. In Hessen wurde deswegen das Projekt Transferebene geschaffen, um aus den Praxiserfahrungen heraus Grundlagen für die gerade in der Abstimmung stehenden Rechtsnormen zu erhalten.

Die Kompetenz zur Regelung des kommunalen Haushaltsrechts liegt bei den Ländern. Die Innenministerkonferenz hat aus diesem Grund eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die sich mit der Entwicklung einer doppischen Muster-Gemeindehaushalts- verordnung befasst. Zur Zeit werden die Entwürfe gerade abgestimmt. Das hessische Parlament wird sich nach dieser Planung im Jahr 2004 mit den Novellen der GemHVO und der HGO befassen. Es ist davon auszugehen, dass ab dem Jahr 2005 eine rechtliche Grundlage für die doppische Haushaltsführung in den Kommunen vorliegt.

Für Kommunen, die sich für eine Umstellung ihrer Haushaltsführung auf die Doppik interessieren, liegen in Hessen mit den Ergebnissen aus dem Projekt Transferebene Orientierungsvorgaben vor, die eine doppische Haushaltsführung auf der Basis einer Ausnahmegenehmigung nach § 133 HGO ermöglichen.

Wird eine Ausnahmegenehmigung für die Einführung der Doppik gebraucht?

Wenn bis zum Jahr 2005 vom geltenden (kameralen) Recht abgewichen wird, ja. Es wird erwartet, dass ab dem Jahr 2005 eine doppische GemHVO vorliegt, so dass der doppische Haushalt ab dem Jahr 2005 auf der Basis des geltenden Rechts geführt wird und seinen Ausnahmestatus nach § 133 HGO verliert.

Müssen alle Kommunen die Doppik einführen?

Zur Zeit gibt es in dieser Frage keine länderübergreifend einheitliche Vorgehensweise. Das Land Nordrhein-Westfalen hat seinen Kommunen bereits einen verbindlichen Zeitplan für eine Umstellung auf die Doppik genannt. Das Land Hessen beabsichtigt, den Kommunen nach Verabschiedung der Muster-Gemeindehaushaltsverordnung durch die Innenministerkonferenz und der Erarbeitung einer neuen hessischen Gemeindehaushaltsverordnung auf doppischer Grundlage, ein Wahlrecht zwischen Doppik und (erweiterter) Kameralistik einzuräumen. Die Vorteilhaftigkeit der Doppik in der kommunalen Praxis sollte jedoch – im positiven Sinne – Schule machen.

Gibt es eine Gleichbehandlung zwischen den Kommunen mit doppischer Buchführung und denjenigen mit einer erweitert kameralistischen Buchführung?

Ja. Das hessische Innenministerium plant, keiner Kommune Vor- oder Nachteile aus der Wahl ihres Buchungsstils entstehen zu lassen, weder in der Umsetzungsphase noch beim späteren Parallelbetrieb von Doppik und erweiterter Kameralistik.

Wenn die Doppik in einer Kommune eingeführt wurde, wozu wird ein Produkthaushalt benötigt?

Die Doppik liefert die notwendigen (aber nicht hinreichenden) Grunddaten in Form von Erträgen und Aufwendungen, um den Ressourcenverbrauch abzubilden und/oder Daten für die Kosten- und Leistungsrechnung bereitzustellen.

Die Einführung der Doppik stellt zwar einen Wechsel des Rechnungsstils dar, muss aber dennoch keine Outputorientierung bedeuten. Die Doppik ermöglicht Aussagen zum Ressourcenverbrauch und zum Vermögen bzw. zu dessen Entwicklung. Die spannende Frage, welchen Aufwand die Kommune für welche kommunale Leistung erbringt und ob mit dem dadurch erzielten „Output“ auch tatsächlich das gewünschte strategisch-politische Ziel erreicht wird, wird damit aber noch nicht beantwortet.

Outputorientierung bedeutet im Kern, zu fragen, ob die erbrachten Verwaltungsleistungen und verbrauchten Ressourcen auch dazu dienen, gewünschte Ergebnisse zu erreichen. Die Ergebnisse des Verwaltungshandelns lassen sich sinnvollerweise nur als Produkte quantifizieren. Eine ergebnisorientierte Steuerung setzt Produkte demnach voraus.

An die Ergebnisorientierung schließt sich in der Logik des Neue Steuerungsmodells die Wirkungsorientierung an. Diese fragt nicht (nur) danach, ob die erstellten Produkte effizient erstellt wurden, sondern ob mit den Produkten auch die strategisch-politischen Ziele der Kommune erreicht werden.

Führt die Doppik dazu, dass die Verwaltung effizienter und bürgerfreundlicher wird?

Ja und Nein – Ja, weil die aus der doppischen Buchführung gewonnen Daten in Verbindung mit einer Kosten- und Leistungsrechnung überhaupt erst Entscheidungen zu Fragen der Effizienz ermöglichen: Bleiben etwa für Berechnungen über die Rentabilität einer Maßnahme Abschreibungen oder Pensionsrückstellungen unberücksichtigt, dann gehen von den derart gewonnenen Zahlen falsche Signale aus. Diese können in der Folge zu einem wirtschaftlich falschen Verhalten führen.Nein, weil die Einführung der Doppik nur dann zu einem wirtschaftlicheren Verhalten führt, wenn Politik, Verwaltung und Bürgerinnen und Bürger bereit sind, entsprechende Schlüsse zu ziehen und hieraus Maßnahmen abzuleiten. Das NKRS stellt ein Entscheidungsunterstützungssystem auf doppischer Grundlage zur Verfügung – es trifft selbst keine Entscheidungen.

Ist der Aufwand für die Erfassung des Vermögens nicht viel zu groß, da die Kommunen ihr Vermögen, etwa eine Brücke, doch sowieso nicht einfach verkaufen können?

Eigentlich nicht. Die erstmalige Erfassung der Vermögensbestände der Kommunen ist, je nach Umfang der bereits vorhandenen Vermögensdaten und Unterlagen, eine große logistische Herausforderung für die Kommunen. Auch der personelle Aufwand ist dabei nicht unerheblich. Dieser Aufwand ist jedoch nur einmalig zu leisten. Danach werden nur die Vermögensveränderungen erfasst (und meist auch durch geeignete Softwaresysteme unterstützt).

Der Instandhaltungsstau bei Bund, Ländern und Gemeinden ist u. a. auch darauf zurückzuführen, dass ein Investitionsvorgang kameral nur einmal, beim Erwerb, erfasst wird und keine Abschätzung der Vermögenssubstanz wie der „normalen“ Abnutzung verfügbar ist. Danach tauchen im Haushalt nur noch die Kosten für den laufenden Unterhalt auf. Die Abnutzung der Substanz, die in der Doppik als Abschreibungen (Ressourcenverbrauch) abgebildet wird, bleibt i.d.R. außen vor.

Das NKRS will dabei Regelungen zur Erfassung des Vermögens möglichst praxisnah gestalten und aus Gründen der Vergleichbarkeit und Manipulationsfreiheit keine Bewertungsspielräume i.S. von „Bilanzkosmetik“ zulassen. Die Bewertung soll grundsätzlich zu Anschaffungs- und Herstellungskosten erfolgen. Abschreibungen erfolgen linear. Gerade vor dem Hintergrund, dass eine Kommune sich über Mittel finanziert, die ihr die Bürgerinnen und Bürger über die Zahlung von Steuern und Abgaben quasi treuhänderisch überlassen, ist die Bewertung nach dem Vorsichtsprinzip in Verbindung mit einem Ausschluss von Wahlrechten sinnvoll. Keine Kommune soll sich reicher darstellen, als sie tatsächlich ist.

Ist die Einführung der Doppik für kleine Kommunen nicht viel zu aufwändig?

Wie bereits beschrieben, ist die erstmalige Erfassung des Vermögens mit Aufwand verbunden. Der Aufwand für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik wird künftig durch standardisierte Verfahren erleichtert. Dass der Arbeitsaufwand für den Buchungsbetrieb leistbar ist, kann man nicht zuletzt daran sehen, dass in der freien Wirtschaft auch kleine Betriebe ohne Probleme mit der kaufmännischen Buchführung arbeiten. Und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Kasse und Kämmerei sind fachlich gut ausgebildet.

Gibt es für Kommunen spezielle doppische Software?

Das Angebot an doppischer Software, die von Kommunen eingesetzt werden kann, entwickelt sich auf Grund der steigenden Nachfrage schnell. Es werden bereits jetzt verschiedenartige Lösungen angeboten, so dass für kleinere, mittlere und große Kommunen die passende Software ausgewählt werden kann. Mit zunehmender Verbreitung der Doppik ist zu erwarten, dass im Verlauf weniger Jahre Standardangebote entwickelt werden, die auch den Einführungsaufwand für die Kommunen erheblich senken werden.
Das NKRS als Methodenkonzept lehnt sich eng an betriebswirtschaftliche Standards an. Die doppische Software benötigt aus diesem Grund für den Rechnungswesenkern des NKRS keine speziellen Anpassungen. Vor- und Fachverfahren (z. B. Steuern und Veranlagungswesen, Jugend- und Sozialhilfe) können – soweit die Rechnungswesen-Software nicht über eigene Fachverfahren verfügt – über Schnittstellen angebunden werden.

Sind die Kommunen für die technische Umsetzung des NKRS auf die Software einer bestimmten Firma angewiesen?

Nein. Das NKRS als Methodenkonzept („logisches Modell“) ist bewusst softwareunabhängig aufgebaut worden.

Müssen die Kommunen alle Fach- und Vorverfahren ersetzen?

Nein. Welche Vor- und Fachverfahren beibehalten werden können bzw. sollen, entscheidet die Kommune in Abstimmung mit den Partnern, die für die Einführung der Software zuständig sind.

Die Bildung von Rückstellungen etwa für Pensionen ist z.Z. illusorisch. Wie sollen die Kommunen angesichts ihrer angespannten Haushaltssituation diese zusätzlichen Belastungen erwirtschaften?

Richtig ist, dass Rückstellungen für Pensionsansprüche Aufwand darstellen, der das Jahresergebnis belastet. Die Verpflichtung zur Zahlung von Pensionen besteht aber ganz unabhängig von der Frage, ob das Haushaltswesen kameral oder doppisch ist. Mit anderen Worten: Geld kostet es auf lange Sicht immer. Der Vorteil der Doppik besteht darin, dass sie die zukünftigen Belastungen offen legt und derjenigen Periode zuordnet, in der sie entstanden sind. Die Kameralistik hingegen hat alleine den Geldverbrauch in der betrachteten Periode zum Gegenstand und bildet zukünftige Belastungen nicht ab.

Bleibt die Einteilung des kommunalen Haushaltes in Verwaltungs- und Vermögenshaushalt bestehen?

Nein. Das neue doppische Haushaltswesen besteht aus einer Drei-Komponenten-Rechnung mit Vermögensrechnung (Bilanz), Ergebnisrechnung und Finanzrechnung. Die Ergebnisrechnung könnte von ihrer Funktion her – erweitert um zusätzlichen Rechnungsstoff wie Abschreibungen und Rückstellungen – mit dem Verwaltungshaushalt verglichen werden. Der Ausweis der Investitionen und ihrer Finanzierung erfolgt in der Finanzrechnung. Ein Teil der Finanzrechnung bildet gewissermaßen Größen ab, die mit dem kameralen Vermögenshaushalt verglichen werden könnten. Die Vermögensrechnung gibt es kameral nicht.Prinzipiell sollte man sich aber davor hüten, kamerale Begriffe unreflektiert in die Doppik zu „übersetzen“ oder umgekehrt. Beide Systeme arbeiten mit einem anderen Rechnungs- und Buchungsstoff. Die Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik sind – zumindest an einigen Stellen – zu groß, um sie mit optisch gleichen Begriffen sinnvoll überwinden zu können.

In Ihrer Kommune gibt es noch Bedenken gegen ein Projekt. Was kann getan werden?

Ein sehr wichtiges Element für die Schaffung von Akzeptanz ist Information. Wenn die Ziele der Maßnahmen bekannt sind, ist die Notwendigkeit einzelner Schritte deutlich besser vermittelbar. Auch die frühzeitige und umfassende Einbindung der Personalvertretung hilft bei der Etablierung einer guten Zusammenarbeit von Beginn an. Auch die regelmäßige Information über den Projektfortschritt dient der Sicherung der Akzeptanz.Zu einer offenen Information gehört auch, dass von Beginn des Projekts an klar ist, dass ein Projekt Mehrarbeit bedeutet, die von allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erbracht werden muss.

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